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全港區議會與性別預算研究

 

新婦女協進會的性別預算小組,於2015年進行了《全港區議會撥款與性別預算》研究,了解區議會有否將性別主流化應用於制定地區財政預算,促進性別平等;並將資源運用於最有需要的群體身上;以及提供充足的空間及有意義的途徑讓區內居民,包括婦女在內,參與整個撥款過程。

研究結果可到以下連結查閱︰
https://issuu.com/hkaaf/docs/201512_gb_dcresearch

 

新聞稿︰
(下載新聞稿列印版)

2015年 9月 29日

區議會撥款「性別盲目」 – 性別聯絡人淪有名無實花瓶
審批撥款過程極不透明 市民難以監察
婦進促增區會透明度 加強性別意識

特首梁振英於對上一份施政報告中強調要擴大推行性別主流化,要求所有決策局及部門由2015至16年度開始,在制定主要政府政策及措施時須參考「性別主流化檢視清單」及應用性別主流化。然而,施政報告當中並無提及任何推行的時間表及具體方法,同一年度的財政預算案亦未有說明相關措施的撥款或配套開支,事隔近一年未聞有確切落實方案 – 是政府無聲無息地落實,還是「等埋發叔」?

有見區議會作為地區管治的重要機構,乃在社區層面推動「性別主流化」的重要組織。因此,新婦女協進會特別進行《全港區議會撥款與性別預算》研究,了解區議會有否將性別主流化應用於制定地區財政預算,促進性別平等;並將資源運用於最有需要的群體身上;以及提供充足的空間及有意義的途徑讓區內居民,包括婦女在內,參與整個撥款過程。

研究以混合方法(Mixed Methods)分為兩部份進行,第一部份以問卷調查的方式,去信全港18區區議會,搜集有關區議會的撥款分配及準則的資料,共收到17個回覆,其中有11個有效回覆,當中只有兩區有填寫問卷 (其餘僅提及該區區議會主頁或未有指向問卷所要求的特定資料的頁面);第二部份則以深入訪談的方法向區議員了解有關區議會涉及撥款的制訂、監督和評估過程,以及與促進性別平等的相關措施;探入訪談對象包括中西區許智峯議員、灣仔區伍婉婷議員、油尖旺區關秀玲議員、荃灣區陳琬琛議員、深水埗區梁有方議員、葵青區方平議員和屯門區陳樹英議員。

被婦委會遺忘    性別聯絡人淪為「有名無實」花瓶

雖然婦女事務委員會(2013年8月)自2008年因應性別主流化的措施設立了區議會性別課題聯絡人網絡(即於每區議會委任一名區議員擔任性別課題聯絡人),本意為加強區議會及婦委會之間的溝通和合作。不過,有受訪者表示,婦委會對聯絡人的支援不足 – 有受訪者甚至指出,自本屆婦委會主席上任以來,就未曾與婦委會交流;聯絡人之間亦缺乏協作,根本不成網絡,發揮不了「在所屬的區議會內,擔當聯絡和諮詢人,協助提高其他區議員對性別課題的認識和了解」、「推動在地區計劃及活動中納入性別觀點」的功能 – 性別聯絡人制度,最終只淪為「有名無實」的花瓶。

區議會普遍屬「性別盲目」  對性別關係敏感度不足

被問及有否訂立有關促進性別平等的準則時,11個有效回應的區議會/民政事務總署中有10個均表示沒有訂立有關促進性別平等的準則,其中部份的理由為「區議會撥款用以切合地區的需要」 – 這種表述令人十分憂慮,反映區議會及民政事務總署在審視地區事務時出現性別盲目(Gender Blind)的問題,無視不同性別在社會上的差異,將性別平等議題排除在地區需要之外,

區議會除了在理解「地區需要」上缺乏性別觀點外,現行的與婦女相關的資助項目,大多只是提供興趣班、文化康樂活動,而鮮有為婦女充權或作性別研究等。負責今次研究新婦女協進會計劃統籌胡穗珊認為,這明顯忽略了可以透過地區服務或項目,例如:託兒或照顧者支援網絡建立等可以為社區內以女性為主的照顧者充權的手法。

撥款事先「非正式會議」閉門造車   「指定團體」有著數

調查發現,各區區議會的撥款過程大同小異,均採取由上而下的方式制訂,而且於區議會大會通過前,區議會主席聯同轄下各專責委員會主席、民政專員、秘書處就會進行一次「非正式會議」進行協商,有共識後再於區議會大會讓全體議員通過:「(開大會時) 好多時到幾smooth嘅,因爲佢哋夾好咗,無咩人有異議。」其中一位接受訪談的中西區區議員於訪談時指出,區議會主席及民政專員影響甚大。胡穗珊認為,由上而下的制訂方式就令到少數聲音的空間被擠壓,不利議會內的多元發展,並指出:「由於區議會主席及各專責委員會主席是由各區議員選舉產生,多數派必然佔優,更容易成為區議會主席或專責委員會主席。」

另一方面,研究員亦發現,雖然不同團體都可申請區議會的一些專責委員會或工作小組的撥款,,當中有一些被區議會界定為「特定團體[註1]」或「指定組織」者,則會在預算中特別預留額度,而且當可觀,以葵青區議會2015至16年度的財政預算為例,13個指定組織所獲的撥款額為2,945,000元,佔總撥款額13.1%(葵青區議會,2015)。

區議會及民政處資訊透明度低    市民監察甚艱難

值得一提的是,本研究的問卷交還率極低,只有11.1% (即只有兩個區議會填寫問卷)。雖然除了大埔區議會外,其他區議會均曾以電郵、傳真或信函書面回覆,但61.1%,即11個區議會回覆的內容,並不是問卷所要求的資料,反而只是提供連接區議會首頁或區議會會議之連結,根本無法直接取得有關資料。另一方面,研究員嘗試從區議會的網頁上搜索資料時發現部份會議,例如:荃灣區議會財政及內務工作小組、觀塘區議會的財務及行政委員會、灣仔區議會撥款及財務委員會201-2013年間、葵青區議會行政及財務委員會2012-2013均以閉門會議形式進行,區內居民及公眾無法了解會議內容。

施政報告恐淪空頭支票

胡穗珊指出:「要有效推行性別主流化,市民及民間團體必需能夠參與制定地區預算及進行監察,方能確保不同性別的需求都得到照顧;然而,研究指出區議會撥款透明度極低,而現行推動性別平等的『性別聯絡人』制度亦失效。若果特首不正視這些問題及加以改善,施政報告中提及的推動性別主流化,恐怕只會淪為空頭支票。」她希望各區議會加強撥款透明度,以確保撥款具性別角度,充份照顧區內不同性別人士的需要,達至性別平等。

最後,研究總結及建議:
  1. 改善區議會項目的評估工作,將巡視深化為有居民參與的監察過程,尤其是針對較長期及撥款額較大的項目進行質性評估工作;
  2. 建立具反饋機制的區議會撥款循環,在撥款程序中加入兩個重要的步驟:修訂撥款方向和準則及收集社區數據及分析;
  3. 建議政府應該考慮透過社區參與計劃,設立在社區層次推行參與式性別預算「專款專用」的撥款,實踐參與式性別預算以參與完善監察;
  4. 加強性別聯絡人的角色,以性別角度審視項目和工程的撥款申請;
  5. 婦委會應為「性別課題聯絡人」提供更全面的支援,包括:有關性別主流化的培訓、進行性別影響評估和性別預算的知識和技能,並建立由性別課題聯絡人、婦委會、學者、非政府組織組成支援網絡,交流正面的經驗和主要的障礙,進行地區性別數據收集和分析,並討論適切區議會處境的改善方法;
  6. 向區議員提供性別主流化培訓,助其運用性別議題組織居民,並採用性別觀點檢視區議會撥款和地區工作。
[註1] 並非所有區議會均對「特定團體」或「指定組織」有清晰定義或使用統一名稱,但所包含的團體大致相同,多數為區議會或分區民政事務處轄下委員會、工作小組(包括分區撲滅罪行委員會、分區公民教育運動委員會、分區防火委員會、分區青年活動委員會,以及一些節慶活動委員會。

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