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平等機會委員會的缺失和改革

二零零九年九月十日

 

新婦女協進會

香港融樂會

香港人權聯委會

香港社區組織協會

民主黨

香港人權監察

 

  1. 背景

 

平等機會委員會 (平機會) 是根據《性別歧視條例》,於1996 年成立的獨立人權機構,現時負責執行性別、殘疾、家庭崗位及種族四項反歧視法例。

 

儘管政府給聯合國的報告中,均指平機會是促進人權的機構,但近年平機會上下大都並未按法例目的和政府報告的定性,去理解平機會的人權機構性質。平機會的機構文化欠專業,態度馬虎卸膊,劃地為牢,主席及委員又迴避向市民問責;加上政府委任主席及委員的過程黑箱作業,經常任人唯親和用人失當,違反《巴黎原則》[1]的要求,令平機會的表現和公信力不停下降,嚴重影響平機會發揮應有功能。

 

聯合國消除種族歧視委員會最近公佈的審議結論,也要求香港特區「強化平等機會委員會職能」。我等關注平機會運作的民間團體,要從平機會的整體運作及政府委任主席及委員程序兩方面,揭示平機會現有的內外缺憾,及提供改革平機會的具體建議。

 

 

  1. 平機會內部運作問題

 

2.1   個案處理弊病叢生

 

平機會處理投訴的態度欠積極,經常不必要地向投訴人強調「平機會不是法庭,需要保持中立」,冷漠對待弱勢社群和求助者,做法殊不專業,使投訴人對自己的權益產生混亂,難以信任平機會可以協助其爭取公道。平機會處理投訴冷漠欠積極的做法,顯然違反了法例賦予平機會「致力消除歧視」的職能。

 

一般人對反歧視法例和有關投訴程序都缺乏深入認識,但很多時平機會職員對此都欠缺諒解,經常未能深入淺出地協助求助人明白相關法例和程序,更沒有分析當中法律要點和個案關鍵,令求助人不知所措。教育程度不高或經驗不足的求助者,更感徬徨無助。結果,求助人在投訴時容易出現錯漏。

 

再者處理投訴的職員多數未能給予投訴人情緒支援,令不少投訴人求助時飽受折磨,心力交瘁。

 

平機會調查過程過分偏重調解,不樂意協助投訴人進行法律訴訟,對選擇直接訴訟求公道的投訴人,協助更少,即使獲法律協助,也不時向投訴人表示要求補償的優次是重金錢賠償而輕道歉、或要求僱主及有關單位改善政策,不單低估求助人尋求公義的決心,也與平機會消除歧視的責任不符。

 

另外,縱使平機會拒絕協助投訴人作出訴訟,也沒有獨立的機構處理投訴人的上訴,缺少程序公義。

 

平機會既不積極協助,香港亦無引入專門而便捷處理歧視爭議的審裁處,只能倚賴法庭排期審理,而案件拖延時間甚長,減少投訴人以訴訟控告犯案人或機構的意欲。

 

2.2   正式調查研究及倡議工作欠主動

 

對於四項反歧視法例以外的歧視事件,平機會均視若無睹,例如香港一直未有在性傾向歧視立法,但同志一直面對就業、享用服務及社會歧視,平機會未有在政府在2005年的問卷調查基礎上繼續倡議消除對同志歧視的工作,及促請政府就性傾向歧視進行立法。

 

在推動政府修訂幾項反歧視條例之漏洞,及其他的政策倡議工作,平機會亦一直砌辭敷衍。除政府因種族歧視條例訂定而有改動者外,其他均無落實。

 

 

研究工作有助平機會了解世界各地進行有關反歧視工作的情況及經驗,和認清本地的歧視情況,有助主動介入,積極消除或減少歧視。可是,近年平機會卻嚴重忽視了正式調查、研究及倡議工作。

 

法例賦予很大權力予平機會進行正式調查,因此能查出很多有用資料,對掌握問題的狀況,作用甚大,基於此而提出的改革建議,亦更能針對問題,有助解決問題。

 

正式調查因而是消除制度和結構性歧視這些根深柢固問題的有力武器。例如早年平機會正式調查升中派位,找出很多問題,其後將政府告上法庭,政府難以招架,結果歧視受害人成功挑戰了政府,並消除了升中派位的性別歧視。

 

除了升中派位調查外,還有部分麗晶花園居民反對九龍灣健康中心增設愛滋病人服務引發的「九龍灣健康中心研究」,與及庚文翰事件引發的「入境處處理殘疾人士的程序與培訓需要調查」。

 

可是,平機會自成立至今,只做過上列三個正式調查,而且全部都在胡紅玉任內進行。可是鄧爾邦任內四年多來,一個正式調查都沒有做過。

 

即使不做正式的調查,亦可以用研究取代。過去多年各大傳媒均不時報導各種歧視及不平等情況,但平機會卻罕有主動作出資料收集、進行研究或調查,與及以此作倡議,推動各項改革。例如正生書院遷入梅窩的爭議中,平機會對梅窩市民排斥正生學生的言辭及態度亦只冷眼旁觀,欠缺消除歧視的積極性。對外籍家庭傭工不能進入一些場所和歧視性的「工人電梯」等現象,亦不見平機會有積極的系統性研究,阻止這類種族隔離的歧視性的社會現象。少數族裔兒童的校園生活、學習困難和教育問題,關乎這些兒童的一生,卻未得到平機會的協助。有學習障礙兒童,並未得到平機會的研究協助,政府制訂歧視性的資助年齡限制時未能有效阻止,反而由申訴專員就政府當局為有特殊學習困難的學生所提供的支援服務主動展開直接調查,令人質疑平機會是否尸位素餐,疏忽職守。

 

現時在平機會網頁上列出的二十項研究,共有十六項是在2002年或以前完成的,近期的寥寥可數,產量與一個同時肩負教育職務的學者相若。很明顯,平機會的研究工作的效率低,產量少,與其負起的重責和可動用的資源完全不相稱。

 

即使完成了研究,平機會跟進工作亦不見積極,例如完成了同值同酬的研究,如今已束之高閣,了無聲息。

 

平機會在研究工作方面投放的資源和人手嚴重不足(例如現時只有一人負責調研),令研究工作的效率低,產量少,近期的研究重點更放在民意調查,選題優次和社會成效成疑。

 

平機會劃地為牢,不願意主動研究及調查,往往把一些制度化或政策上的歧視簡單化為個人歧視,然後再等待是否有個人投訴,而且要有相當多的投訴,才會作出調查及介入,這嚴重削弱平機會推動平等機會的角色,亦反映平機會欠缺宏觀的平等權利思維。

 

這種基於投訴,而且要有相當多投訴才考慮正式調查或研究的做法,對難以投訴和不熟識途徑的弱勢社羣如外籍家庭傭工,更為不公,助長了有關的制度性和結構性的歧視。

 

2.3   公眾教育不足

 

公眾教育可以加強公眾的反歧視意識,有助消除社會上的歧視行為,但平機會卻未有盡力進行這方面的工作。

 

例如平機會需就剛實施的《種族歧視條例》進行公眾教育,當民間團體組織及動員少數族裔出席簡介會時,平機會職員往往欠缺專業及主動,講解更是無趣沉悶。每當少數族裔人士向負責講解的職員查詢一些處境是否構成歧視時,職員很多時都未能根據相關法例的原則作答,表示「返去查閱,容後作答」,此舉使不少少數族裔人士感到平機會職員服務態度欠積極及專業,對幫助認識平機會的工作及執行的反歧視法例幫助不大。

 

另外當反歧視法例得到改善時,平機會亦沒有加以宣傳,例如在《性別歧視條例》中,有關性騷擾部份,已由工作環境改為環境,但平機會卻未有就此進行推廣。

 

平機會自誇提供顧問諮詢服務,卻不樂意協助學校等機構訂定平等機會的政策和措施,令求助的機構不能有效消除歧視,促進平等。

 

平機會就歧視法例推出實務守則,亦有助推動公眾教育,使大眾了解相關法例,並提供實用指引,促進平等。但平機會在此方面的工作亦欠主動及積極,例如民間團體多次要求平機會在教育及提供貨品、設施或服務等多方面起草《種族歧視條例》的實務守則,平機會卻多次以沒有資源及相關經驗為理由拒絕。

 

2.4   與民間團體及機構使用者的關係

 

在胡紅玉擔任平機會主席時,平機會與民間團體的合作關係良好,民間團體有機會與平機會直接溝通,反映社會歧視情況,但胡紅玉之後的年代,由於主席欠缺經驗及承擔,往往以「保持中立」為理由而不願意與民間團體溝通及接觸。有民間團體更曾聽聞鄧爾邦指示下屬不應與民間團體「太親近」,只要做好執法工作便可。

 

在政府就《種族歧視條例草案》進行諮詢以及立法會就草案進行討論期間,有民間團體已多次向平機會建議盡快向少數族裔社區介紹其工作及職能,使少數族裔社區認識平機會,以便遭受歧視時懂得向平機會投訴。平機會卻多次以「未有種族歧視法例,種族歧視工作不是他們的職責範圍」為由而拒絕。這令平機會未能與機構使用者建立良好關係,亦反映了平機會職員欠缺反歧視意識及主動性,因為就算未有《種族歧視條例》,少數族裔群體當中也有可能遭受性別、家庭崗位及殘疾歧視,同樣需要受到保護,有需要時懂得向平機會投訴。

 

2.5   加強問責及其他操作問題

 

除平機會主席外,平機會的委員亦應該向公眾問責。現時平機會會議的透明度甚低,會議閉門進行,公眾未能旁聽會議監察平機會的運作。即使每次會議後平機會會將會議記錄向公眾發佈,但會議記錄卻沒有顯示會議內的意見或問題由誰提出,反而職員的意見卻有具名的紀錄,使公眾無法得悉及監察每位委員的表現,令人懷疑平機會刻意協助委員規避問責。

 

另一方面,平機會亦應公開員工培訓的內容,令公眾了解平機會有否在人權、反歧視意識、及投訴個案處理方面(包括態度和技巧)向員工提供足夠培訓。

 

2.6   改革建議

 

我們促請平機會立即採取以下措施,加強平機會在人權及反歧視方面的工作:

  • 確認平機會作為一個人權機構的性質,積極地承擔起防止和消除歧視的責任,停止劃地為牢的無理自限,不再阻撓平機會職能和權力的發揮;
  • 檢討現時處理投訴個案的態度及程序,讓投訴人清楚了解自己的權益,並培養協助弱勢社群的正面意識,端正態度,消除冷漠,提供情緒支援,在適當時候應該積極及主動協助投訴人進行法律訴訟;
  • 重整資源,加強正式調查、研究及政策倡議的工作,尤其針對制度性和結構性的歧視;
  • 盡快就《種族歧視條例》在教育及提供貨品、設施或服務方面制訂實務守則;
  • 加強公眾教育,監督前線表現,並切實提供諮詢服務,從多方面入手提高公眾的反歧視意識;
  • 與民間團體及機構使用者建立良好關係,加強彼此間的溝通,並多向社會各界別及不同社群宣傳平機會的工作;
  • 加強平機會會議的透明度,包括公開平機會會議、於會議記錄中顯示會議上的意見或問題由哪一名委員提出、及定期公佈每名委員的出席率;
  • 加強對員工就人權及反歧視方面的培訓,提高員工的專業態度及對歧視條例的認識,並向公眾公佈有關資料。

 

我們亦促請政府:

  • 設立專責部門處理向平機會申請協助訴訟被拒者的上訴;
  • 引入專門而便捷處理歧視爭議的審裁處;
  • 確保平機會有廣泛的主動調查權力及獨立的裁斷權力。

 

 

  1. 平等機會委員會主席和委員的委任制度

 

3.1   政府啓動平機會主席招聘程序

 

平等機會委員會現任主席鄧爾邦的任期將於明年1月屆滿,行政當局曾在立法會表示在七月公開招聘平機會主席,但至九月才開始公開招聘,而傳媒在八月已傳出政府已在物色人選,令人關注政府是否在確定人選後才開始公開招聘。

 

是次政府定出的招聘條件似乎是在招募一名經理,在側重領導及管理才能之餘,並無對人權及反歧視方面的要求給予充分的重視,以確保下一任的平機會主席擁有《巴黎原則》所要求的特質,包括對人權工作有深入認識、豐富經驗及清楚承擔、具公信力以及獨立於政府人士。

 

此外,政府在是次招聘過程中成立一個遴選委員會,負責向行政長官建議委任最適合的人選,但遴選委員會的組成有嚴重缺憾,可能會嚴重影響遴選工作。首先,政府未有交代這個遴選委員會的成立程序及委任人選的準則,而且委員會代表性不足,成員欠缺多元廣泛的促進人權和平等機會的背景,尤其未有包括來自從事人權和反歧視工作的非政府組織、弱勢社群及其服務提供者的代表、亦未有婦女及少數族裔人士等,令人憂慮委員會的人權工作及消除歧視的經驗不足。遴選委員會的五名成員當中,已包含了兩名局長,三名非官方委員均是現任或剛落任的行政會議成員,官方的影響力甚大。另外,程序不明,並未清楚訂明遴選過程需確保使用者和公眾有充分參與的機會(例如要有公眾諮詢會),並最後只是遴選一人供特首委任,從而促進選出主席的獨立性。

 

3.2   過往的平機會主席

 

平機會由一名主席和不多於16名委員組成,主席依法須為全職。平機會的主席和委員由行政長官委任、決定薪酬和委任條款,相等於政府首長級薪級表第8點的職級。

 

平機會成立至今,政府委任了5位主席:張妙清(1996年-1999年)、胡紅玉 (1999年-2004年)、王見秋 (2004年)、朱楊珀瑜 (2004年-2005年),以及鄧爾邦 (2005年-)。

 

第二任平機會主席胡紅玉,在香港未有任何反歧視法例之前,已率先爭取和成功推動平等機會立法。任內她推動平等機會的工作最為市民和國際社會認同。在升中派位和紀律部隊招聘等案件中勝訴,更推翻多項港府的歧視性措施,判決具里程碑的意義,但她只任職主席四年。2003年,政府拒絕繼續委任她為主席,民間社會批評這是因為政府不能接受胡紅玉挑戰行政當局的政策,希望透過更換主席,改變平機會積極主動的工作模式。

 

之後被委任的主席是退休高等法院上訴法庭法官王見秋,他在人權、反歧視及平等機會方面並沒有經驗和往績,他當了主席三個月,因醜聞而離職。

 

政府在2004年委任退休社會福利署副署長朱楊珀瑜為主席,她只做了一年。其後朱楊珀瑜公開表示,政府有意延續她的任期僅半年,她認為時間太短不足以完成工作,因而決定離職。

 

3.3   鄧爾邦加薪跳槽,表現卻令人遺憾

 

2005年1月政府委任鄧爾邦為平機會主席,任期5年。鄧爾邦當時出任個人資料私隱專員,年薪185萬元,相當於首長級第五級,他當時尚有兩年任期,但卻接受委任為平機會主席,年薪相當於首長級第八級的217萬元[2],並要求5年任期。鄧爾邦尚未約滿就已轉職,當時已有民間團體批評他為升級加薪而跳槽,顯示他對工作毫無承擔。

 

鄧爾邦在反歧視及平等機會等事務方面欠缺經驗。任內數年,劃地為牢,自行削弱平機會推動平等機會的角色,強調平機會的權限只在執行現行的反歧視法例,並沒主動推動平等機會和功能。以殘疾人士爭取多年的交通優惠為例,立法會爭取多年,而平機會只表示「會監察事態發展」;有特殊學習障礙的兒童嚴重缺乏教育支援,平機會更沒有主動跟進,當申訴專員公署發表報告,平機會才表示關注;《種族歧視條例》制定後,民間團體要求平機會第一時間草擬教育、貨品和服務提供等方面的實務守則,鄧爾邦卻一口回絶。最近審計署發表的報告,更披露他治下平機會如何浪費公帑。

 

 

3.4  平機會委任制度的問題

 

平機會過往數年受醜聞困擾、又管理不善、推動平等機會不力,問題徵結在於政府的委任制度違反《巴黎原則》,排除異己、用人唯親、黑箱作業、拒絕讓民間社會參與制訂遴選準則和過程,屢次委任在消除歧視方面沒有往績、對推動平等機會欠缺承擔的人士出席平機會主席和委員。

 

此外,現時平機會及政府均欠缺評核委員表現的機制,而政府卻偏偏繼續委任一些出席率欠佳,或民間團體認為表現欠佳的委員,部分委任更違反政府訂立的「六六原則」。 結果,大量親政府人士獲委任,更加削弱平機會的角色及功能。

 

3.4.1     委任制度並不符合政府的政策

 

早於2003年,民政事務局在其公佈的《公營架構內的諮詢及法定組織–角色及職能檢討》諮詢文件中已提出數項主導原則,包括:

  • 委任程序:在切實可行的情況下,各局應先制定有關的委任準則,然後才展開委任程序。所有提交給委任人員(如行政長官或政務司司長)考慮的人選,都必須符合預定的委任準則(“預定委任準則”原則)。
  • 選賢任能:獲委任的人士應是最適當的人選(“用人唯才”原則)。不過,甄選準則可反映有需要委任具不同技能及背景的人士這項因素。

 

諮詢文件所提出的這些主導原則是非常基本的要求,但政府過往委任平等機會委員會主席和委員,明顯地不符合這原則。

 

3.4.2      參考其他國家的委任制度[3]

 

在英國、加拿大、澳洲等地,任人唯才都是委任諮詢委員會的基本原則,而且這些國家都有明確的遴選準則和程序。

 

在英國,內閣事務部制訂部門指引,規管諮詢委員會的設立。個別部門須就終止委員的服務及撤換委員的事宜制訂具體指引,個別委員如未能妥善履行職責,部長可將其撤職。國會各有關的專責委員會則定期審核諮詢委員會的工作表現。在委任方面則制訂實務守則,同時設立獨立機構,負責規管和監察委任過程和有關的投訴。

 

加拿大安大略省同樣制訂指引,規管諮詢委員會的成立、委任和發放酬金的準則。

 

在澳洲新南威爾斯省,諮詢委員會委員的委任由部長提出,然後由內閣批准。大部份諮詢委員會是按法例成立,非法定的則由相關部長以章程形式成立。委員會所依據的法例或憲章,會訂明撤換委員的條件,部長亦有權在獲得內閣批准後酌情撤換委員。而且,內閣每兩至三年便會就委任和酬金的指引作出檢討。

 

3.4.3      委任制度應該符合巴黎原則

 

《巴黎原則》是1993年聯合國大會通過的有關國家人權機構的國際標準。《巴黎原則》指出:

「國家機構的組成及其成員的任命,不論是通過選舉產生還是通過其他方式產生,必須按照一定程序予以確定。這一程序應提供一切必要保障,以確保參與促進和保護人權的 (民治社會的) 社會力量的多元代表性,特別是要依靠那些能夠促使與以下各方面代表,或通過這些代表的參與,建立有效合作的力量:

  1. 負責人權和對種族歧視作鬥爭的非政府組織、工會、有關的社會和專業組織,例如律師、醫生、新聞記者和著名科學家協會;
  2. 哲學或宗教思想流派;
  3. 大學和合格的專家;
  4. 議會」。

 

《巴黎原則》亦指出,如果政府部門的代表也參與,只能以顧問身份參加討論,不能投票。

 

3.5  改革委任制度的建議

 

綜合外國的經驗和《巴黎原則》的國際標準,我們建議改革委任平機會主席和委員的制度:

  • 就委任平機會主席和委員的事務,應該設立清晰的程序。當局應該成立甄選委員會,負責制訂甄選準則,並挑選人選。為加強公眾參與,建議甄選委員會在制訂準則時,諮詢公眾意見。
  • 為確保平機會有多元聲音,甄選委員會的成員必須包括民間社會、服務受眾、學院和其他相關專業組織的代表。
  • 為了落實《巴黎原則》和用人唯才的基本原則,建議平機會主席的甄選準則應該包括對人權和消除歧視有深入的認識、豐富經驗和清楚的承擔,同時必須獨立於政府。
  • 甄選委員會根據有關準則而招聘的主席和物色的委員最終人選,經立法會批准後,由行政長官正式委任。為加強公眾參與,甄選委員會所揀選的人選,須出席公眾諮詢會和立法會會議,接受公眾和議員的質詢,增加公眾對有關人選的了解。

 

 

 

[1] 《巴黎原則》是1993年聯合國大會通過有關國家人權機構的國際標準,並請參考Commonwealth Secretariat , “National Human Rights Institutions: Best Practice” (London, 2001).

[2] 參照按《公職人員薪酬調整(2004年/2005年)條例》,於2003年12月19日出版的憲報「公務員薪級表」,2005年1月1日首長級薪級表第8級的月薪是181050元,第6級的月薪是154150元。

 

[3] 資料來源:立法會秘書處資料研究及圖書館服務部,《若干海外地方的諮詢委員會制度》,2003年。

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