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碧樺依︰【平機會報告】不進則退 請讓 20 年平權路延續下去

(原文刊於香港01,已得作者同意擺放於婦進網頁。碧樺依為2016-18年度婦進外務副主席。)

自 1996 年成立,平等機會委員會(平機會)便對香港社會平權發展有着重要角色。雖有令人失望之時,但於公眾教育上,甚至政策法例改革,香港這 20 年取得的平權成果,平機會確是功不可沒。但當人權法治這些我們賴以為傲的價值不斷被衝擊,社會對平權保障的看法愈趨兩極化,平機會又能否不斷革新,繼續走下去?

香港的人權保障討論於 80 年代尾、90 年代初最為蓬勃,除 1991 年制定的《香港人權法案條例》,回歸前亦通過了《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》和《家庭崗位歧視條例》,而平機會的成立,正是要監管各反歧視條例的實施狀況。

包括 2008 年通過的《種族歧視條例》,香港的平權保障可說是亞洲地區中相對完善的。 反觀其他亞洲社會,新加坡種族關係政策比香港更進步;台灣性別意識討論更先進;日本和韓國有保障家庭責任政策,但卻沒有一個社會像香港般能保障多方面的權利。

平機會主席 左右平權發展進入盛世或黑暗

然而,香港於《種族歧視條例》立法後,再沒有訂立新的平權法例,不但與國際平權發展脫軌,適用於香港的國際公約中的權利保障,亦未能得以完全落實。政府雖曾承諾會就性傾向、年齡、社會和宗教等進行反歧視立法討論,但拖延多年仍未見進展。

平權發展將步入「太平盛世」或是「黑暗年代」,很多時取決於平機會主席的態度。一直關注人權發展的胡紅玉擔任第二任平機會主席,便積極推動平權政策,就當時升中派位機制存在性別歧視,曾入稟控告教育署,最後成功爭取男女學童平等教育權利。但亦有主席選擇墨守成規,甚至與民間社會不和,漠視訴求。

因此,每當平機會更替主席,都會引起爭議,今次亦不例外。一向被視為積極推動平權的周一嶽,換上人權意識薄弱的陳章明當主席,無疑令民間社會對政府推動平權工作大大存疑。幸而「歧視條例檢討」報告趕得上於周一嶽卸任前兩天提交政府。

平機會於 2014 年 7 月至 10 月期間進行了「歧視條例檢討」的公眾諮詢,是近年最大規模就歧視條例的檢討。報告不但建議加強現行反歧視條例的保障範圍,更就平機會和政府於促進平權的職能上作出審視,對平等概念和思維重新定位,由被動的反歧視轉化成積極促進平權。若報告得以採納,將會是香港平權路上的一個重要里程碑。

檢討報告有吸納被歧視社群意見

釐訂反歧視法的保障範圍,往往是根據適用於香港的國際法律責任,以及社會的實際需要和訴求。是次報告收納了很多面對歧視的社群和一直關注人權的民間社會的意見,因此報告內有多項建議皆反映持份者的實際關注和需要。

以婦女平權為例,報告建議修訂《性別歧視條例》和《家庭崗位歧視條例》,保障婦女放產假後可重返工作崗位,以及禁止對餵哺母乳的婦女作出直接或間接的歧視行為。

對於殘疾人士的需要,報告建議修訂《殘疾歧視條例》,明確規定要為殘疾人士提供合理遷就、保障「有輔助動物陪同」的人士免受歧視,和禁止歧視殘疾人士投票和角逐選舉等。

種族平權方面,報告建議修訂《種族歧視條例》,訂明政府在執行職務和行使職權時作出歧視即屬違法、防止因被假設為某特定種族群體的人而受到直接歧視和騷擾,以及廢除《種族歧視條例》有關職業訓練和教育機構在授課語言安排的例外情況,以保障受教育權利等。

以上建議對現行4條反歧視條例作出較為全面的修補,但其實因應社會訴求而對法例作出修正亦屬常見,如去年年底便通過修訂《性別歧視條例》,保障了服務業員工不受顧客性騷擾。

最具前瞻性的建議:合併歧視條例

報告內最富前瞻性的建議,可說是將現時的反歧視條例合併為單一反歧視條例。將現行4條條例合併為一的好處,不但能夠理順歧視保障的條文,劃一保障範圍讓公眾更易使用,更能回應社會多方歧視的複雜性。

《公民權利和政治權利國際公約》第 26 條指出,可以禁制的歧視特徵是無盡的,故合併條例能進一步確認歧視面向的多元交織性(intersectionality)。如一名少數族裔婦女遭僱主解僱,往往並不是純粹因為女性或少數族裔其中一個身分,而是因為她的雙重身分。但於現時法例下,受歧視者只能訴諸其中一條條例,而很多時受歧視者都不能清楚判斷哪條反歧視條例較適合。因此,條例如獲合併,便能更有效處理多重歧視,亦可避免與其他法例重複之處。

在幾方面卻不積極進取

英國早於 2006 年,便對反歧視條例作出改革,訂立了《2006 年平等法案》(後修訂為《2010 年平等法案》)。新法例不但合併原有七條平等法例,包括《同酬法案》、《性別歧視法案》、《種族關係法案》、《殘疾歧視法案》和就業平等(宗教、性傾向和年齡)的三條法案,更擴大保障範圍至就業層面以外。

反觀是次平機會報告卻沒有如此積極進取。雖然建議加入保障國籍和公民身分免受歧視,和對同居關係的保障,但這些只是國際公約委員會一直要求的修正,並沒有全面擴大至現時沒有保障的性傾向、宗教信仰和年齡歧視。然而這些範疇亦不是什麼新鮮事,於香港社會已討論多時。因此,建議未能充分回應社會訴求,更未能履行《經濟、社會及文化權利國際公約》對締約國保障市民能行使公約所載之各種權利的要求。

架構有待改善 遴選制有違《巴黎原則》

英國反歧視條例改革更進一步強化政府及公營機構對消除歧視和促進平權的積極責任(Positive Duty)。英國《2010年平等法案》釐訂公共部門平等責任(Public Sector Equality Duty),要求政府及公營機構履行積極責任。政府及公營機構更必須進行平等影響評估(Equality Impact Assessment),評估各項政策對推動平權帶來什麼影響。這些改革令平權意識主流化,不再只處於被動的反歧視。公共行政機構更應施行牽頭作用,以身作則促進平權。

反觀香港平機會並不是完全獨立於政府,監督政府的效能難免令人有所質疑;而且很多政府的指定職責更於現行反歧視條例中獲得豁免。

報告建議政府把反歧視法例中的特別措施,構思及定位為促進實質平等的措施,令平權概念主流化。而針對平機會架構的獨立性,則建議政府接受公開申請或由獨立委員會負責管治委員會委員的任命;甚至根據《巴黎原則》成立人權委員會,促進香港整體人權狀況。

然而,報告只着墨委員的甄選,而沒有指出現時主席的遴選亦欠透明度。主席雖是公開招聘,但整個過程由一個沒有監管和欠缺獨立性的遴選委員會主導,特首委任遴選委員會成員,完全違背《巴黎原則》有關獨立於政府機關,以及需具廣泛代表性和多元的要求。

香港的平權工作並不能依靠彩數,政府需履行國際責任和尊重民意;身為市民的我們亦需多關注自身權利同時尊重他人權利,不要於平權路上向後退。

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